이행강제금부과처분취소

【원고, 항소인】 주식회사 광명테크

【피고, 피항소인】 부산광역시 금정구청장

【제1심판결】 부산지방법원 2008. 8. 28. 선고 2007구합4545 판결

【변론종결】2009. 6. 26.

【주 문】 1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2007. 6. 26. 원고에 대하여 한 22,761,000원의 이행강제금 부과처분을 취소한다.

【이 유】 1. 처분의 경위 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1호증, 을제1호증, 을제2, 3호증의 각 1 내지 5, 을제4 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 건축허가를 받거나 신고를 하지 아니한 채 부산 금정구 ○○동(지번 생략) 지상에 건축된 블럭조 공장 183㎡, 블럭조 공장 170㎡, 컨테이너 창고 36㎡(이하 ‘이 사건 각 건물’이라고 한다)를 소유하여 사업장으로 사용해 왔다.

나. 피고는 2000년부터 매년 원고에 대하여 이 사건 각 건물을 철거하도록 시정명령 및 계고를 하고 원고가 이를 불이행하였음을 이유로 이행강제금을 부과하여 오다가, 2006년에 들어서도 2006. 11. 23. 원고에게 2006. 12. 4.{피고가 원고에게 발송한 ‘개발제한구역 내 위법건축물 시정지시’(을제5호증)에 기재된 2005. 12. 4.은 오기임이 분명하다}까지 이 사건 각 건물을 철거하라는 내용의 시정명령을 하였다.

다. 원고가 위 기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하자, 피고는 2006. 12. 27. 다시 원고에게 2007. 1. 3.까지 이 사건 각 건물을 철거할 것을 명함과 아울러 이를 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과·징수한다는 계고를 한 후, 2007. 1. 5. 원고에 대하여, 위 기간 내에 이 사건 각 건물을 철거하지 아니하였음을 이유로, 납부기간을 2007. 1. 25.까지로 정하여 이행강제금 22,761,100원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라고 한다)을 하였다.

라. 원고가 위 이행강제금을 납부하지 아니하자, 피고는 2007. 6. 26. 원고에게 2007. 7. 15.까지 위 이행강제금을 납부할 것을 독촉하는 취지의 ‘체납(고지)서 겸 영수증’(이하 ‘이 사건 체납고지서’라고 한다)을 발송하였고, 원고는 그 무렵 이를 수령하였다(이에 의한 고지를 이하에서는 ‘이 사건 체납고지’라고 한다). 2. 원고의 주장 요지 원고는 이 사건 체납고지서를 송달받았을 뿐 그 이전에 이 사건 부과처분에 관한 문서를 송달받지는 못하였는데, 이 사건 부과처분 및 이 사건 체납고지가 이루어지기 이전인 2006. 12. 말경 이미 이 사건 각 건물을 철거하였으므로, 이 사건 체납고지는 위법하여 취소되어야 한다. 3. 이 사건 소의 적법 여부 가. 원고가 이 사건 소로써 취소를 구하는 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상인 행정처분인지 여부에 관하여 직권으로 본다. (1) 을제7, 8, 10호증, 을제12호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2007. 1. 8. 원고에게 이 사건 부과처분의 내용을 기재한 문서인 ‘개발제한구역 내 위법건축물 이행강제금 부과 알림’(이하 ‘이 사건 부과처분서’라고 한다)을 이행강제금 납부고지서와 함께 동봉하여 등기우편으로 발송하였으나 반송이 되자, 2007. 4. 3. 다시 위와 같은 문서들을 일반우편으로 발송하여, 그 무렵 원고의 주사무소로 송달되었고, 이에 원고가 2007. 4. 23. 피고에게 이 사건 각 건물이 철거되었다는 등의 사유를 들어 이 사건 부과처분을 철회하여 달라는 취지의 ‘이행강제금 부과에 대한 철회요청서’를 제출한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 부과처분 및 그 납부고지는 문서로 작성되어 2007. 4. 23. 전까지 원고에게 송달됨으로써 적법하게 효력이 발생하였다고 할 것이다. 한편, 구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전면개정되기 전의 것, 이하 같다) 제69조의2 제6항에 의하면, 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 이내에 납부하지 아니하는 때에는 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수하도록 되어 있으므로, 이행강제금을 징수하기 위하여 그 부과처분 및 납부고지 외에 별도의 독촉이 필요하지는 아니함을 알 수 있다. 그렇다면, 피고가 이 사건 부과처분 및 그 납부고지 이후에 다시 원고에게 이 사건 체납고지를 통하여 이행강제금의 납부를 독촉하였다고 하더라도, 이는 이 사건 부과처분에 의하여 이미 부과된 이행강제금의 납부기한만을 연장하면서 그 납부를 독촉하는 민법상의 단순한 최고에 불과할 뿐이고, 이와 달리 이행강제금 부과의 법률관계에 어떠한 변동을 초래하거나 체납처분의 전제요건인 징수처분에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 체납고지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. (2) 이에 대하여 원고는, 피고가 이 사건 체납고지를 하면서 그 고지서에서 60일 이내에 이의신청을 할 수 있는 것으로 알렸고, 원고는 위 기간 내에 이의신청을 한 다음 피고로부터 이의신청이 이유 없다는 통보를 받고는 90일의 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 적법하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 갑제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2007. 6. 26. 원고에게 이 사건 체납고지를 하면서 발송한 이 사건 체납고지서에는 부동문자로 “◎ 이의신청 / ·개별법령에 규정되어 있는 경우에는 그 규정에 따라 이의신청을 할 수 있으며, 규정이 없는 기타 세외수입의 경우에는 지방자치법에 따라 고지서를 받은 날로부터 60일 이내에 이의신청을 할 수 있습니다.”라는 문구가 기재된 사실, 원고가 그 무렵 이 사건 체납고지서를 송달받은 후, 2007. 7. 27.경 피고에게 이 사건 각 건물을 이미 철거하였으므로 이행강제금 부과는 취소되어야 한다는 취지의 ‘이행강제금 부과처분에 대한 이의신청서’를 제출하였으나, 2007. 8. 초순경 피고로부터 이행강제금 부과는 적법하여 취소될 수 없다는 취지의 회신을 받은 사실이 인정된다. 그러나 다른 한편으로, 을제7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 부과처분을 하면서 원고에게 발송한 이 사건 부과처분서에는 “위 건 처분에 대하여 이의가 있을 경우에는,

가. 행정심판법 규정에 의거 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있으며,

나. 행정소송법 규정에 의거 제소는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 1년 이내에 행정소송을 제기할 수 있음을 알려 드립니다.”라는 문구가 기재되어 있는 사실, 반면 이 사건 체납고지서에는 위에서 본 이의신청에 관한 문구 외에 달리 행정심판이나 행정소송에 관한 안내문구는 기재되어 있지 아니한 사실을 인정할 수 있다. 그리고 구 건축법을 비록한 관계 법령을 살펴보면, 이행강제금 징수에 관한 이의신청이 행정심판과 같은 효력을 가진다고 볼 만한 근거가 보이지 아니한다. 그렇다면 이 사건 체납고지서에 기재된 위의 문구만으로는, 피고가 원고에게 안내한 ‘이의신청’의 절차가 이 사건 체납고지의 취소를 구하는 행정소송의 전심절차로서 행정심판에 해당한다거나, 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상이 되는 처분성을 갖게 된다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (3) 따라서 이 사건 체납고지가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하다.

나. 설령 이 사건 소에 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 취지가 함께 포함되어 있다고 보더라도, 이러한 청구 또한 다음에서 보는 바와 같은 이유로 부적법하다. (1) 행정소송법 제20조 제1항에 의하면, 취소소송은 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하는바, 여기서 ‘처분이 있음을 안 날’이란 당사자가 통지, 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미한다( 대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두14851 판결 참조). 앞에서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 부과처분의 내용을 기재한 이 사건 부과처분서가 2007. 4. 3. 원고에게 일반우편으로 발송되어 그 무렵 원고의 주사무소에 송달되었고, 원고는 2007. 4. 23. 피고에게 이 사건 부과처분을 철회하여 달라는 취지의 ‘이행강제금 부과에 대한 철회요청서’를 제출하였으므로, 늦어도 2007. 4. 23. 전까지는 이 사건 처분이 있음을 알게 되었다고 봄이 상당하다. 그런데 기록에 의하면, 이 사건 소는 그로부터 90일의 제소기간이 경과한 후인 2007. 11. 2.에 이르러서야 제기된 사실이 인정된다. (2) 한편, 원고가 위와 같이 제소기간을 경과하여 이 사건 소를 제기한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 있는지 여부에 관하여 보건대, 행정소송법 제20조 제1항 및 제3항에 의하면, 위에서 본 90일의 제소기간은 불변기간이므로, 같은 법 제8조에 의하여 준용되는 민사소송법 제173조 제1항에 의하여 당사자가 책임질 수 없는 사유로 인하여 이를 준수할 수 없었던 경우에만 그 사유가 없어진 날로부터 2주 이내에 소송행위를 보완할 수 있고, 여기서 ‘당사자가 책임질 수 없는 사유’란 당사자가 그 소송행위를 하기 위하여 일반적으로 하여야 할 주의를 다하였음에도 불구하고 그 기간을 준수할 수 없었던 사유를 말한다( 대법원 2005. 1. 13. 선고 2004두9951 판결 참조). 그런데 앞에서 인정한 사실에 의하면, 피고가 이 사건 부과처분을 하면서 원고에게 보낸 이 사건 부과처분서에는 행정소송법 제20조 제1항 소정의 제소기간이 명시되어 있었으므로, 이러한 점에 비추어 볼 때, 원고가 그 후 피고로부터 이 사건 부과처분에 따른 이행강제금의 납부를 독촉하는 데 불과한 이 사건 체납고지를 받고 그 고지서에 기재된 바에 따라 피고에게 이의신청을 한 후 이행강제금 부과의 취소가 불가능하다는 취지의 회신을 받고 그로부터 90일 이내에 이 사건 소를 제기한 것이라고 하더라도, 이러한 사정만으로는 원고가 이 사건 부과처분이 있음을 안 날로부터 90일의 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하지 못한 것이 원고가 책임질 수 없는 사유로 인한 것이라고 보기 어렵고, 달리 이와 같은 사유를 인정할 만한 증거가 없다. (3) 따라서 원고가 이 사건 소에 의하여 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 것은 이미 제소기간을 경과하여 부적법하다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하할 것이다. 그런데 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 윤인태(재판장) 김문희 이영욱